Lorsqu’un sénateur engage une procédure judiciaire contre un conseiller des Français de l’étranger, les deux élus ne disposent ni du même statut ni des mêmes moyens pour se défendre. Derrière une affaire particulière se pose une question démocratique essentielle : comment garantir aux élus consulaires un exercice réellement libre et indépendant de leur mandat ?
Le 17 août dernier, je publiais sur mon site un article consacré à la procédure en diffamation engagée par le sénateur Olivier Cadic contre Olivier Bertin, qui était encore conseiller des Français de l’étranger au Royaume-Uni au moment des faits poursuivis.
Mon propos n’était pas de me substituer à la justice, à laquelle il appartient de se prononcer sur le fond du différend. Je souhaitais attirer l’attention sur un déséquilibre institutionnel beaucoup plus large : un sénateur peut, sous certaines conditions, imputer à ses frais de mandat des honoraires d’avocat liés à l’exercice de ses fonctions, tandis qu’un conseiller des Français de l’étranger poursuivi en raison de son mandat doit généralement organiser et financer seul sa défense.
Or les conseillers des Français de l’étranger ne sont pas seulement des élus bénévoles de proximité. Ils constituent également l’essentiel du collège électoral chargé d’élire les sénateurs représentant les Français établis hors de France. L’inégalité des moyens se double donc d’une relation politique structurellement asymétrique.
À la suite de ma publication, le journaliste Jérémie Raude-Leroy m’a adressé six questions sur la connaissance qu’ont les élus de leur protection, les assurances existantes, le risque d’autocensure et les solutions qui pourraient être mises en place.
Son enquête, publiée le 7 septembre par Français à Londres sous le titre « Qui paie l’avocat d’un élu des Français de l’étranger ? », documente utilement le vide juridique et l’inégalité de moyens entre sénateurs et conseillers. Elle reprend plusieurs éléments de mon témoignage, notamment mon expérience personnelle de l’assurance proposée aux élus et mon analyse de l’asymétrie entre les deux mandats.
Mes réponses abordaient cependant d’autres dimensions, plus directement politiques : les pressions susceptibles de peser sur les élus, l’autocensure, les campagnes anonymes, l’absence de véritable mécanisme déontologique à l’Assemblée des Français de l’étranger et les relations de dépendance qui peuvent se créer entre les sénateurs et ceux dont ils sollicitent les suffrages.
Ces questions dépassent très largement les personnes concernées par la procédure en cours. Elles touchent aux conditions dans lesquelles plus de quatre cents conseillers représentent les Français établis hors de France.
Parce que le débat mérite d’être mené dans toutes ses dimensions, je publie ci-dessous l’intégralité des réponses que j’avais adressées au journaliste.
Réponses aux questions posées par Jérémie Leroy, Français à Londres
- Lorsque vous avez présenté votre candidature, saviez-vous que votre mandat ne vous ouvrait droit à aucune protection fonctionnelle en cas de poursuite liée à son exercice ?
Non.
Je savais à mes débuts qu’un mandat électif impliquait une responsabilité personnelle et une exposition publique. En revanche, je n’avais pas pleinement mesuré qu’un conseiller des Français de l’étranger pouvait être poursuivi à la suite d’une prise de position directement liée à son mandat sans bénéficier d’une protection institutionnelle effective.
On nous demande de représenter nos compatriotes, d’alerter, de contrôler et, lorsque cela est nécessaire, de dénoncer des dysfonctionnements. Mais lorsqu’une prise de parole entraîne une procédure judiciaire, l’élu doit organiser et financer seul sa défense.
Ce vide est d’autant plus frappant que la législation a récemment renforcé la protection fonctionnelle des élus locaux, notamment lorsqu’ils sont victimes de violences, de menaces ou d’outrages à l’occasion de leurs fonctions.
Les conseillers des Français de l’étranger exercent eux aussi un mandat électif au service de nos compatriotes. Pourtant, ils restent en dehors de cette protection. - Bénéficiez-vous d’une assurance de protection juridique au titre de votre mandat souscrite par vous, par votre liste, par le consulat ou par l’AFE ?
Il existe des assurances facultatives proposées aux conseillers des Français de l’étranger, notamment par l’intermédiaire d’associations comme l’UFE ou Français du Monde.
Mais il faut distinguer deux choses. Le décret du 18 février 2014 prévoit une allocation annuelle destinée à contribuer à la souscription d’une assurance couvrant les dommages résultant des accidents subis dans l’exercice du mandat. Pour un conseiller élu aux Pays-Bas, son montant annuel est d’environ 470 euros.
Ce dispositif ne constitue ni une protection fonctionnelle ni une prise en charge générale des frais d’avocat. Et les contrats proposés ne couvrent pas nécessairement une procédure engagée à la suite d’une prise de parole politique.
C’est tout le paradoxe : une assurance existe formellement, mais elle ne couvre pas les risques juridiques les plus lourds auxquels un élu peut être confronté dans l’exercice de son mandat. - Vous est-il déjà arrivé de renoncer à publier une prise de position, un post ou une
question écrite par crainte d’une suite juridique ou d’un conflit personnel ?
Non. Ce n’est pas mon genre ! Élue bénévole et travaillant à temps plein, j’ai parfois dû faire des choix dans mes prises
de parole, mais davantage par manque de temps que par peur des réactions. Les mots sont mon quotidien professionnel. J’essaie de les manier avec précision et responsabilité, plus encore lorsque je m’exprime dans le cadre de mon mandat. Je vis par ailleurs dans un pays, les Pays-Bas, où la parole est à la fois très directe et profondément attachée à la recherche du consensus.
Je sais néanmoins que l’autocensure existe. Après certaines de mes publications, des élus me disent en privé qu’ils partagent mon analyse, me fournissent des faits ou me racontent leurs propres expériences, mais ne se sentent pas libres de l’exprimer
publiquement.
C’est préoccupant. Une démocratie représentative ne peut pas fonctionner correctement si des élus pensent devoir choisir entre leur liberté de parole et leur tranquillité personnelle ou financière. - Avez-vous connaissance d’un autre conseiller des Français de l’étranger
poursuivi pour des faits liés à son mandat ?
Oui. Plusieurs conflits nés de la vie politique des Français de l’étranger ont pris une dimension judiciaire. J’ai moi-même été conduite, il y a quelques années, à déposer plainte contre un élu pour des faits que je qualifie de harcèlement moral. J’ai donc découvert que la fameuse
assurance destinée aux élus ne couvrait absolument pas ce type de situation. Cela fait plusieurs années que j’alerte les ministres successivement chargés des Français de l’étranger ainsi que l’administration sur cette question que j’estime essentielle.
Il faut également rappeler ce qui s’est passé pendant la campagne sénatoriale de 2023. Deux faux comptes ou comptes anonymes sur X, « Ramien Degnard » et « ConsulatFDE », ont alors empoisonné la campagne. Le compte « Ramien Degnard » usurpait le nom, la photographie et la fonction du sénateur Damien Regnard, candidat à sa réélection. Il a publié 83 messages, dont certains à caractère raciste ou homophobe, ainsi que des propos injurieux et dégradants visant personnellement cet ancien élu, pourtant issu du même espace
politique.
L’enquête a établi que Nicolas Arnulf, alors conseiller des Français de l’étranger au Maroc (membre de l’UDI aux côtés d’Olivier Cadic) et membre de l’AFE, était à l’origine de la création de ce compte. Après avoir publiquement nié toute implication et menacé de poursuites ceux qui relayaient cette information, Nicolas Arnulf a fait l’objet d’un avertissement pénal probatoire décidé par le parquet de Paris et a dû effectuer un stage de citoyenneté.
Cette mesure est bien une réponse pénale. Nicolas Arnulf exerçait toujours ses mandats au moment des faits et lorsque cette réponse a été rendue publique. Il n’a démissionné qu’en juin 2024. Nicolas Arnulf appartenait alors au groupe « Les Indépendants » de l’AFE. Je regrette
qu’à ma connaissance, aucune prise de position publique de ce groupe n’ait condamné ces agissements une fois la réponse pénale connue.
A mes yeux, le silence politique n’est pas la neutralité : il entretient un sentiment d’impunité et valide. Le compte anonyme « ConsulatFDE » intervenait, lui aussi, de manière très agressive dans la campagne et ciblait certains élus, tout en épargnant systématiquement la liste
conduite par la collaboratrice parlementaire d’Olivier Cadic. Ce compte a depuis été supprimé, sans que l’identité de la ou des personnes qui l’animaient ait été établie. Aucun lien entre ces deux comptes n’a, à ma connaissance, été judiciairement établi. L’existence simultanée de ces comptes révèle toutefois le climat délétère de cette campagne et la violence des méthodes employées dans le microcosme des Français de
l’étranger. Elle montre que les élus peuvent être tour à tour victimes, mis en cause ou poursuivis, sans cadre collectif permettant de prévenir ces dérives ou d’accompagner ceux qui les subissent. L’AFE ne dispose d’aucun mécanisme déontologique permettant d’examiner des faits
graves, de demander des explications et d’en tirer, le cas échéant, des conséquences politiques. Protéger ne signifie pas couvrir. Respecter la présomption d’innocence ne signifie pas détourner le regard. Une institution démocratique adulte doit savoir faire les deux. - Faut-il créer une protection fonctionnelle pour les conseillers des Français de l’étranger ? Et, si oui, financée par qui : le MEAE, le budget de l’AFE ou une assurance mutualisée ?
Oui, sans ambiguïté.
Cette protection devrait couvrir deux situations : la défense d’un élu poursuivi pour des actes ou des prises de position relevant de
l’exercice normal de son mandat ;
l’accompagnement d’un élu victime de menaces, d’agressions, de harcèlement,
d’injures ou de diffamations en raison de ses fonctions.
Elle devrait naturellement exclure les fautes personnelles détachables du mandat, comme dans le cas d’un élu d’Afrique de l’Ouest actuellement mis en cause, dans le cadre de ses activités professionnelles privées, pour des faits présumés d’abus de biens
sociaux. Protéger un élu ne signifie donc ni lui accorder une immunité ni financer la défense de comportements sans rapport avec ses responsabilités publiques. La décision d’accorder cette protection devrait être prise selon une procédure
impartiale et contradictoire, sur la base de critères transparents. Afin d’éviter que l’administration directement mise en cause puisse être seule juge de la demande, un avis indépendant pourrait être confié à une commission associant le MEAE, l’AFE et une personnalité qualifiée en droit. Le financement devrait relever de l’État, au moyen d’un contrat mutualisé spécifiquement adapté aux risques encourus par les conseillers des Français de l’étranger. Le budget de l’AFE, déjà très limité et largement absorbé par les indemnités versées aux élus, ne peut pas supporter cette charge. Dès lors que l’État organise cette représentation et attend des élus qu’ils exercent pleinement leur mission, il doit leur garantir les moyens de l’exercer librement.
Cette protection devrait enfin s’accompagner d’un véritable cadre déontologique. Les droits et les responsabilités sont indissociables : l’élu doit être protégé lorsqu’il agit dans le cadre de son mandat, mais l’institution doit également pouvoir réagir avec transparence lorsqu’un comportement porte gravement atteinte à la dignité de la fonction. - Un mot libre sur ce que change, ou non, cette affaire dans votre manière
d’exercer votre mandat.
Elle ne change rien à ma détermination. Elle modifie en revanche profondément mon regard sur la fragilité du statut des conseillers des Français de l’étranger et sur leurs rapports avec les sénateurs qu’ils contribuent à élire. Les conseillers appartiennent au collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France. Dans un collège aussi restreint, les relations personnelles, les fidélités et les réseaux prennent nécessairement une importance considérable. Cette proximité crée une relation structurellement asymétrique et parfois malsaine. Elle
nourrit une forme d’endogamie politique dans laquelle les mêmes personnes se soutiennent, se cooptent, se protègent et circulent entre les fonctions de conseiller, de candidat, de collaborateur parlementaire et de sénateur.
Les sénateurs recherchent les suffrages des conseillers. Certains conseillers peuvent, en retour, attendre de cette proximité une reconnaissance, un soutien, une perspective politique ou même la valorisation de leurs activités professionnelles.
Le risque existe alors que l’on attende d’eux non seulement leur vote, mais aussi leur loyauté et leur silence. Or, dans certaines circonstances, le silence cesse d’être neutre : il devient une forme de complicité politique.
Lorsqu’un parlementaire engage une procédure contre un conseiller appartenant au collège électoral appelé à élire les sénateurs des Français établis hors de France, l’affaire ne peut donc pas être réduite à un simple différend entre deux personnes. Il
existe une asymétrie considérable de statut, de moyens financiers et de capacité
d’influence. Olivier Cadic a donné à sa liste le nom de « Libres et Indépendants ». Je prends ces deux mots au sérieux.
Être libre, c’est pouvoir exercer son mandat, alerter et critiquer sans craindre d’être financièrement épuisé par une procédure.
Être indépendant, c’est ne devoir ni son silence ni son allégeance à un sénateur, y compris lorsque celui-ci sollicite le suffrage des conseillers des Français de l’étranger. Protéger les élus ne signifie pas les placer au-dessus des lois. Cela signifie empêcher que l’inégalité des moyens, les dépendances politiques et la menace judiciaire ne deviennent des instruments de discipline de la parole publique. Je continuerai donc à exercer mon mandat avec la même liberté. Je resterai libre et indépendante, non pas comme un slogan électoral, mais dans les faits.
A mes yeux, cette liberté implique aussi de demander des comptes à ceux qui disposent de davantage de pouvoir.
